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人員認證制度及相關工作詳解

2019-09-17 23:05:04 中國市場監管報

編者按

認證是指由第三方證明產品、服務、管理體系、人員符合相關標準和技術規范的活動,其中與人員能力評價有關的第三方證明活動被稱為人員認證。由于各種原因,我國統一的人員認證制度尚未建立,但在認證人員能力評價方面建立并實施了與國際接軌的認證人員國家注冊(認證)制度。

本文全面梳理了我國人員認證制度,并結合我國認證行業發展需要,就人員認證工作開展相關問題進行了深入思考,以期為系統干部和從業人員熟悉相關工作提供有價值的參考。

人員認證的概念及其特性

基本概念

認證是指與產品、過程、體系或人員有關的第三方證明。

人員認證是一種提供保證的方法,表明獲得認證的人員滿足了認證方案的要求。人員認證的總體目的是對一個人完成一項任務或工作的能力給予承認。人員認證的價值在于公眾的信任和信心。而公眾的信任則有賴于第三方機構(人員認證機構)實施的對能力的有效評審和定期重復確認。

人員認證機構是指對特定領域人員的特定能力與規定要求的符合性進行評價的機構。與其他類型的認證機構相比,人員認證機構的一項重點工作是實施考核,即采用客觀的準則對人員能力進行測評并計分。

人員認證的適用范圍及其特性

國際標準ISO/IEC17024“引言”指出,由于技術的不斷創新和人員的日益專業化,人員認證方案的開發能夠彌補教育和培訓方面的不足,從而促進全球就業市場的發展;但人員認證并不適用于全部的人員能力評價活動,對于那些與公共服務、政府運行有關的崗位,采用不同于認證的其他人員資格確認方法更適宜。因此,在涉及人員能力評價方面,人員認證不是唯一選擇。綜合而言,人員認證具有以下適用特性。

人員認證制度建設具有明顯的市場驅動特性。由于市場經濟的發展,某個特定行業對其從業人員的水平能力有相對明確且統一的要求,這些需求可以以考核、測評等方式加以確定。通過建立特定領域人員認證制度,將行業對于人才的需求與人才培養有機銜接起來,成熟一個建立一個,屬于典型的“自下而上”的市場驅動模式。

接受認證及其結果采信具有自愿性屬性。由于人員認證是基于市場需求而產生的,是第三方機構提供的證明活動,第三方認證機構的公正性決定了其認證結果是否會被采信。對于被認證人員而言,證明自身有從事某一崗位的水平能力和是否被雇主所聘用之間無必然的關聯,也即從事某一行業的人員可自愿選擇是否接受認證、雇主可自愿選擇是否采信認證結果。

人員認證機構具有專業化和公正性的特點。出于成本或專業性的考慮,特定行業內的每個企業(雇主或機構)都對所需人員進行培訓、考核和測評,既不現實也無必要。由專門機構開展考核、評價工作,又因其評價結果的公正性、客觀性和可用性,容易被政府、企業所采信,既可行也是大勢所趨。作為公正的第三方機構,為社會提供有關人員水平能力的公正準確的證明是其核心的職責。

開展人員認證需要有相當的規模為支撐。由于人員認證的自愿性及專業化的特性,基于市場經濟發展的一般規律,開展人員認證、推廣并被采信,需要投入大量的成本,如果沒有相當規模的潛在受認證群體,就很難開展起某個領域的人員認證工作。

人員認證工作具有規范性、互認性的特性。人員認證工作基于國際標準、準則開展,特別是經過修訂并于2012年實施的ISO/IEC17024《人員認證機構通用要求》,是世界各國從事人員認證工作的機構建立內部管理體系和人員認證制度,提高管理水平、保持良好績效的重要基礎性文件。以國際標準、準則為基礎開展人員認證工作,目的是為各國人員認證機構建立一個全球公認的工作基礎,并以此為基礎在人員認證機構之間、人員認證制度之間建立互認制度,促進人員認證結果在世界范圍內被普遍接受。

國際人員認證工作的發展概況

人員認證制度的起源與推廣

國外人員認證制度起源于上世紀,50年代日本建立并實施的能源管理師認證制度,60年代美國建立并實施了無損檢測人員資格鑒定與認證制度,隨后,焊工認證、信息安全保障人員認證等制度伴隨標準的建立與推廣,迅速在美國、歐盟、日本等發達國家和地區推廣開來,有些還以國際標準的形式得到世界范圍的廣泛認同。

人員認證機構的建立與發展

上世紀80年代,隨著質量管理體系標準(ISO9000)認證的發展,英國成立了第一個認證人員注冊機構—國際審核員注冊協會(IRCA),對認證人員進行培訓、考核和專業能力認證(即注冊)。IRCA的做法迅速成為行業標準模式,在世界多地得到推崇。1995年,國際審核員培訓與認證協會(IATCA)成立,制定了世界統一的審核員認證、培訓準則,并在此基礎上建立了國際多邊互認機制。此后,世界多數國家或地區幾乎都成立了認證人員認證機構。

之后,鑒于人員認證要求已延伸至商業、工業和政府等更多領域,IATCA會員認識到認證人員的認證僅占人員認證市場的一小部分,2005年,因業務內容的擴展和國際標準的變化,IATCA更名為國際人員認證協會(IPC),作為一個非營利組織,該協會目前的業務重點是各類專業人員的認證,不再限于認證人員認證。

通過國外發達國家和地區開展人員認證工作的實際證明,經過培訓并獲得認證的人員(特別是認證人員)保持了較高水平的一致性的專業技術能力和職業素養,因而得到了雇主單位(如認證機構)的普遍信任,極大提升了相關領域工作質量。

國際標準的制定與實施

2003年,ISO/IEC(國際標準化組織/國際電工委員會)發布了國際標準ISO/IEC17024《人員認證機構通用要求》,2012年重新修訂了該標準用以統一指導各國的人員認證機構工作。此后,ISO/IEC又陸續發布了一系列有關認證人員認證的國際標準,系統規定了認證人員的能力要求和評價方法,構建了認證人員認證與注冊的國際規范體系,成為世界各國共同遵守的專業規范,也是同行交流、多邊互認的基礎。

國際標準下的人員認證活動性質由“認可”向“認證”的轉變

1996年,ISO/IEC發布指南2:1996《標準化和相關活動的通用詞匯》中,對“認可”的定義為:由權力機構對機構或人員具備執行特定任務的能力進行正式承認的程序。對“認證”的定義為:由第三方對產品、過程或服務達到規定要求給出書面保證的程序。根據該定義,對人員能力進行評價和注冊屬于“認可”的范疇。

2004年,ISO/IEC發布17000:2004《合格評定——詞匯和通用原則》,對“認可”的定義為:正式表明合格評定機構具備實施特定合格評定工作能力的第三方證明;對“認證”的定義為:與產品、過程、體系或人員有關的第三方證明。根據該定義,對人員能力進行評價和注冊屬于“認證”的范疇。

如上所述,人員認證制度起源于市場發展需求、規范于國際標準、成熟于認證人員認證(注冊),今后將發展于服務貿易項下的有關行業。

我國人員認證工作發展現狀

由于各種原因,目前我國的統一的人員認證制度尚未建立,但在認證人員能力評價方面建立并實施了與國際接軌的認證人員國家注冊(認證)制度。

我國認證人員注冊(認證)制度的建立與發展

上世紀90年代,伴隨著我國認證認可工作的發展,我國的認證人員能力認證工作同步啟動。原國家商檢局和原國家技術監督局均批準成立了認證人員認可機構,堅持“等同采用國際標準”“與國際接軌”原則建立了由政府主導、事業單位具體實施的認證人員能力評價制度。

1995年,我國作為創始成員參加了IATCA,并全面等同采用了ITACA的各項注冊準則及程序;1998年與英、美、澳、新等五國首批簽署了ITACA-MLA國際互認協議,實現了審核員注冊資格的跨國互認,這是我國認證認可行業在國際認證人員注冊領域取得的重大成就。

2001年,經國務院批準,國家認證認可監督管理委員會成立,整合了原多個部門開展的認證人員能力評定工作職責,明確授權中國合格評定國家認可中心(CNAS)統一實施認證人員國家注冊制度,實現了我國認證人員能力評定工作的統一管理。同時,根據《認證認可條例》有關規定,其注冊結果作為政府采信的認證人員執業準入依據。

2005年,因業務內容的擴展和國際標準的變化,IATCA更名為國際人員認證協會(IPC),認證人員能力評價由認可范疇調整為認證范圍,原國家認監委決定將認證人員能力評價工作職責從中國合格評定國家認可中心劃入新成立的中國認證認可協會(CCAA)。

我國認證人員注冊(認證)工作發展現狀

目前,中國認證認可協會負責統一實施認證人員國家注冊(認證)制度。認證人員注冊按大類分為管理體系認證審核員、產品認證檢查員、服務認證審查員和其他(主要包括認證咨詢師等)共4大類,注冊項目25個。截至2019年6月底,注冊人員共計6.6萬余人,累計發放有效證書13萬余張。2013年,該協會秘書長當選IPC主席,進一步增強了我國在國際認證人員認證領域的話語權。

認證人員注冊(認證)制度對未來做好人員認證制度建設的借鑒意義

認證人員注冊(認證)制度是人員認證制度的一個組成部份,由于其源于國際通行做法,有國際標準、實施規范、業務范圍、國際互認和國際組織支撐,被國際上普遍接受和采用。

我國引入認證人員注冊制度后,堅持與我國發展實際相結合,人員考核、評定、能力持續提升,適應了認證認可工作發展需要,日趨成熟。作為人員認證制度的一個種類,認證人員注冊(認證)制度具有非常好的可復制性,加強對認證人員注冊(認證)制度的研究,對于建立和推廣其他類型的人員認證制度具有很好的借鑒意義。

我國人員認證制度建設展望

人員認證制度的發展空間

隨著市場經濟的發展,市場經濟主體日益活躍,作為市場經濟主體構成要素的企業及各類人才,在企業發展及人員職業發展過程中,對于能力評價的證明和能力持續提升的需求日益增加。隨著國家職業資格制度改革的不斷深化,為進一步轉變政府職能、降低制度性交易成本,推動大眾創業、萬眾創新,持續激發市場主體創造活力,把可以由市場解決的問題交給市場,國家職業資格目錄不斷進行調整,越來越多的與人員能力有關的水平評價活動將交由社會第三方評價機構即人員認證機構開展。因此,人員認證制度存在更加廣闊和現實的發展空間,與之相關的人員認證活動的開展,也是市場需求的自然選擇。

人員認證制度發展的關鍵點

立法層面的確認。現行有效的《認證認可條例》有關人員認證的內容滯后于國際標準的調整及實際工作的需要,應立即著手進行有關的法律制修訂,明確人員認證的概念,確定其活動的“認證”屬性,給人員認證機構以發展空間。

采信機制的建立。通過管理體系認證制度和服務認證的制度在我國建立、推廣的經驗來看,在市場機制完善過程中,作為“傳遞信任”的認證制度要想更好地發揮作用,采信機制的建立,特別是政府和行業先行采信,樹立導向作用,帶動全社會采信,對促進人員認證制度建設及相關行業發展至關重要。

國際標準及國家標準的建立與執行。作為國際通行的人員認證制度,其建立的前提和基礎是國際公認的標準。因此,積極加入合格評定標準化國際組織,參與國際標準的制定、修訂,加快國際標準的轉化,是中國從人力資源大國向人力資源強國邁進的過程中,在人員認證制度建設方面實現“跟跑”、“并跑”,最終實現“領跑”的前提。

人員認證機構服務能力建設。作為對人的能力進行符合性評價與證明的專門機構,其服務能力及水平對人員認證制度的建立、應用及市場采信有著極其重要的影響;推動、引導建立專業化、品牌化的人員認證機構,強化對人員認證機構的監管,是人員認證制度在各行業廣泛應用的重要基礎保障。

人員認證機構通用要求

法律事宜

認證機構應是一個法律實體,或一個法律實體內有明確界定的一部分,以便認證機構能夠對其所有認證活動承擔法律責任。政府性質的認證機構因其政府地位而被視為法律實體。

認證決定的責任

認證機構應對與認證有關的決定(包括認證的授予、保持、更新、暫停或撤銷以及認證范圍的擴大、縮小)負責,并應保持作出上述決定的權力,不應委托給他人。

公正性的管理

(1)認證機構應將其組織結構、政策和程序形成文件,以管理的公正性確保認證活動得到公正的實施。認證機構最高管理者應對認證活動的公正性作出承諾。認證機構應具有可公開獲取的聲明,表明其理解公正性在認證活動中的重要性,對利益沖突進行管理并確保其認證活動的客觀性。

(摘錄自國際標準ISO/IEC17024:2012)

(2)認證機構應公正對待申請人、候選人和獲證人員。

(3)人員認證的政策和程序應對所有申請人、候選人和獲證人員保持公平。

(4)人員認證不應設定不適當的財務或其他的限制性基礎條件,例如某協會或團體的成員資格。認證機構不應利用程序不公平地阻礙或限制申請人或候選人申請。

(5)認證機構應對其認證活動的公正性負責,不應允許商業的、財務的或其他方面的壓力損害公正性。

(6)認證機構應不斷識別對公正性的威脅,包括那些源自認證機構活動、關聯機構、社會關系及工作人員人際關系的威脅。當然,這些關系并非必然對認證機構的公正性構成威脅。

注1:威脅認證機構公正性的關系可能源自其所有權、法人治理結構、行政管理、工作人員、共享資源、財務、合同、營銷(包括品牌)、支付銷售傭金或新客戶中介費等。

注2:對公正性的威脅可能是實質性的,也可能是僅被認識到的。

注3:關聯機構指與認證機構具有共同(不論是全部的或部分的)所有者、共同的董事會成員、合同關系、共有名稱、共同職員、非正式協議或其他形式等關系的機構,這些關系可使關聯機構從認證決定中獲利或者具有影響認證過程的潛在能力。

(7)認證機構應分析、消除或最小化由人員認證活動引起的潛在的利益沖突并將其形成文件。認證機構應能夠證實其是如何消除、最小化或應對這些威脅的,并將其形成文件。所有識別出的潛在的利益沖突源均應被覆蓋,無論其源自認證機構內部因素(例如人員職責的指派)還是源自其他人員、機構或組織的活動。

(8)對認證活動應進行組織和管理,以維護公正性。其中應包括利益相關方的均衡參與機制。

財力和責任

認證機構應具有實施認證過程所必需的財務資源,并作好適當安排(如保險和儲備),以應對相關責任。□市場監管總局認證監管司 張 穎

(責任編輯: 六六 )
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